中国国际袁:地方财政压力或持续加剧的新的特别债务配额不应大幅减少 天问一号什么时候到达火星

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从2020年底开始,很多地方组织筹备2021年地方政府债券的发行,但是到2021年初,财政部还没有出台新的地方债务限额。与此同时,政府再融资债券的发行从2020年底开始提前,比前几年提前了4个月,这也导致市场担心地方政府财政压力的增长。

回顾2020年,我国地方债券发行规模明显扩大,地方政府发行新债和再融资债券规模再创新高。根据财政部近日公布的数据,2020年,地方政府新发行债券45525亿元,其中普通债券9506亿元,特种债券36019亿元;发行地方政府再融资债券18913亿元。

地方债务作为中国经济反周期调整的重要工具,在促进稳定增长和弥补不足方面发挥了积极作用。然而,地方债务在起到稳定投资和经济作用的同时,也不时出现一些负面影响,比如一些专项债务资金就容易出现在账户上。展望2021年,在各种宽松措施有望有序退出的背景下,2021年特种债券规模是否会保持高增长?很多问题需要解决。近日,新华财经专访了中国国际信用评级有限公司研究院副院长袁

2021年初地方债务三月:“缺失”新债,加快债务再融资

新华财经:与2019年11月底2020年部分新特债提前发行不同,2021年地方新债发行不像往年那么紧迫。你认为主要原因是什么?

袁:根据目前的情况,2021年会提前审批或者不再发放。一方面,为了对冲疫情的负面影响,支持经济发展,2020年专项债券规模将大幅增加,投资重点基础设施领域,弥补不足。但项目储备的增速没有专项债券的扩张速度快,因此有可能提前发行专项债券或增加闲置资金的可能性。

另一方面,2020年新发行的特别债券于10月份结束,比2019年晚了一个月。考虑到项目储备、申报、额度发放、发行全过程耗时较长,且3月初将召开“两会”确定2021年新的地方债务限额,提前发行新的专项债券相对紧迫。

此外,2020年12月至2021年1月底,为偿还地方政府债务而发行或计划发行的再融资债券规模将超过4500亿元,表明目前部分地区债务滚动压力较大,或者对新发行专项债券的需求已被一定程度挤出。

新华财经:2020年地方再融资债券发行量将明显增加,一般再融资债券和特殊再融资债券都将超限额发行。2021年,政府再融资债券发行明显加快,打破了2020年3月开始发行的节奏,2020年底率先发行。债券再融资加速反映了哪些问题?

元:2020年,政府再融资债券发行量大幅增加,全年再融资债券发行量18913.27亿元,其中再融资专项债券5385.77亿元,再融资一般债券13527.50亿元,均超过财政部2020年再融资债券上限。截至1月底,2021年已发行或计划发行的再融资债券规模超过4500亿元,分布在辽宁、天津、宁夏等23个省市。反映出上述地区可能面临更大的偿债压力。

新华财经:到目前为止,2021年政府再融资债券募集资金的目的是为了偿还现有债务,这似乎违背了财政部利用再融资债券“借新还旧”,即偿还到期债券的初衷。你怎么看待这个问题?

袁:用于偿还现有债务或参与试点地区隐性债务解决的再融资债券。公开披露文件显示,部分省份所辖部分县参与了隐性债务化解试点。结合城市投资债券提前赎回,2020年12月以来,累计提前赎回5只区级城市投资债券,分布在辽宁、吉林两省。全国提前赎回规模约92亿元,同比大幅增长280%。在当前基层财政平衡压力和城市投资自身盈利能力下降的情况下,城市投资债券被提前赎回或与地区隐藏。

找路专项债务:基层项目资金使用效率有待提高

新华财经:专项债务资金的使用效率一直存在争议。由于配额的发放,基层政府项目的使用往往被推迟到下半年。许多市场参与者认为,2020年特殊债务的真正发展要到8月份才会开始。你怎么看待这个问题?

元·夏海:从2020年特种债券发行节奏来看,5月份出现新的特种债券发行高峰,发行近万亿元;其次,8月份,专项国债发行后,新发行的专项债券集中再发行,当月发行规模为6307.33亿元。从专项债务筹集和投资项目的行政级别来看,8月份基层项目专项债务筹集和投资比例明显高于其他月份,区县项目专项债务筹集和投资规模超过4000亿元,区县项目当月使用的专项债务金额占当月新增专项债务的比例最大,接近70%。一定程度上说明专项债务真正发挥力量支持基层项目的时间明显落后于其发行的高峰期。

造成这种现象的原因很大程度上与基层项目专项债务使用效率低下有关。专项债务项目从申报审核到下达额度、形成实物工作量的全过程耗时较长,特别是基层项目,需要层层上报审核。配额同时发放时,省政府也需要将资金借给基层政府,再分配到之前上报的项目使用。较低行政级别项目的专项债务资金效率仍需进一步提高。此外,由于缺乏经验或难以准确掌握项目申报的标准和要求,一些区县政府也不利于提高专项债务资金的使用效率。

新华财经:近年来,专项债务资金闲置规模也在上升,相关资金没有完全投入到项目中,一些项目的收入计算中有注水,这些都对专项债务的风险防控提出了挑战。你认为使用专项债务会对稳定经济和投资产生哪些负面影响?

袁:专项债务在继续大幅度扩大的同时,也面临着项目资金闲置、收入低于预期等问题,不利于充分发挥专项债务在稳定投资和增长中的重要作用。一方面,专项债务项目存在资金闲置或挪用或降低资金使用绩效的问题。部分专项债务资金由于项目手续不规范、申报仓促、客观条件不符合启动标准等原因,被“蹲点”在账户上。物理工作量形成缓慢,限制了稳定投资效果的出现。据国家审计署披露,2019年,因项目安排不合理或暂停实施,新增专项债务累计闲置503.67亿元。如果闲置资金比例估计为2.34%,2020年可能有约740亿元新增专项债务投入基础设施。同时,这部分闲置的专项债务资金在一些财政压力大、资金需求高的地方也面临着被挪用的风险,或者被挪用用于日常工作经费等非公益性资金支出,不利于这些资金在带动投资方面的作用。

另一方面,一些特殊债务项目的收入低于预期,可能会加剧当地的财政压力。专项债务需要投入有一定收益的公益项目,但项目本息覆盖率普遍较低,近80%的专项债务项目本息覆盖率不到两倍,收益计算仍存在标准不一致、计算不严谨等问题。在还款压力下,项目可能仍依赖土地出让收入或再融资滚动,但土地还款项目在出让收入实现前没有现金流入和不确定性,本息还款存在风险,可能导致地方政府回到“土地财政”的老路。

新华财经:2020年将投入2000亿元新增专项债券,补充中小银行资本金。广东、浙江等地已出台行动。如何判断这一创新举措,其作用是什么?

袁:利用专项债券补充中小银行资本,有利于提高中小银行的资本实力,增强其持续服务中小企业的能力,或者间接有助于稳定就业,促进区域经济发展;此外,专项债务作为资本进入中小银行,可以优化中小银行资本结构,进一步夯实中小银行风险防控基础,督促中小银行加强公司治理和风险控制,增强地方政府对中小银行的管理能力。

但有了专门的债务补充中小银行的资本,中小银行的放贷能力可能会提高。增加贷款后,并不是每笔贷款都能成功收回,中小银行的贷款对象主要是中小企业,风险可能比普通企业高。可能会在一定程度上增加中小银行的不良资产;同时,不同省份补充中小银行资本的专项债券的市场化退出机制和实际进展也不同。退出机制的有效性以及是否会影响债券偿还仍需要持续关注。

展望2021:地方政府债务风险几何?

新华财经:2020年地方债券发行总量,特别是特种债券发行总量创历史新高。与此同时,自2021年以来,地方政府偿还债务的压力也迅速增加。你预计2021年专项债务规模将保持高增长吗?

袁:在稳定增长需求仍然较高、积极财政政策更具可持续性的背景下,特殊债务仍将是2021年积极财政的重点。当到期高峰到来时,债务的滚动压力会加剧,专项债务总体上会继续扩大。同时,其发行结构也将与2020年相比发生显著变化,新增特种债券将小幅下跌,特种债券将进行再融资或加速发行。总体而言,2021年特种债券发行规模仍将超过4万亿元,年供给压力可能略高于2020年。

具体来说,在新的特殊债务方面,随着当前经济的逐步恢复,规模财政政策可能会略有收缩,前期特殊债务快速扩张的风险正在积累,预留的基础设施项目逐渐饱和,后续特殊债务大幅扩张的空间有限。但是,由于稳定增长和化解隐性债务的需要,新的特殊债券的金额不应大幅减少。考虑到现有基础设施项目多,资金续贷需求高,特债发行仍需保持一定水平,避免政策“大起大落”带来的潜在问题和风险。考虑今年项目建设需求、广义赤字比、政府加杠杆空间等因素。,建议2021年新增专项债务额度定在3.2万亿元左右;此外,如果2020年支持中小银行的专项债券留存额考虑为0.15万亿元,新增专项债券的年度发行规模可能在3.35万亿元左右。

专项债务再融资方面,2021年地方债务规模较大,到期地方债务2.67万亿元,其中专项债务1.14万亿元。如果参考2020年82.6%的专项债务借入新债的比例,预计2021年再融资专项债务将发行0.9万亿元,明显高于2020年水平(0.54万亿元);此外,如果考虑到地方政府偿还和化解现有债务的需要,再融资专项债务将进一步扩大,年发行规模可能超过一万亿元。

新华财经:中国程心国际估计,从2021年到2023年,地方政府每年将偿还超过2.5万亿元的债务。如何判断持续加剧的地方财政压力?

袁:收入方面可能会慢慢好转,但部分地区仍面临经济下行风险,财政收入的恢复也可能受到影响。地方一般公共预算收入的同比增长率在一段时间内仍可能保持下降趋势;同时,在经济复苏过程中,结构性减税和减费还会继续,财政收入的恢复速度可能仍然较慢。支出方面的压力可能不减反增,地方政府仍然面临“保障运行、保障工资、保障基本民生”等刚性支出压力;与此同时,偿债压力继续增加。2020年,偿债支出累计同比增速高达16.4%,专项偿债支出占地方政府资金收入的比重达到7.3%。专项债务余额的规模和增速也超过了政府性基金的预算收入;此外,据中国程心国际测算,2021年政府部门付息规模可能接近1.8万亿元,分别约占GDP的1.61%和新增社会融资的5.72%。当地方债务到期高峰到来时,较高的偿债规模可能会进一步加剧地方财政压力。总体来看,未来地方财政收支矛盾依然突出,财政压力可能继续加剧。

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